Midi4 ». Il ne s’agira bien évidemment pas de se poser en tant qu’arbitre de cette disputatio, mais de montrer en quoi elle fut révélatrice d’un nécessaire repositionnement dans la manière d’aborder la question des assemblées et plus largement celle du rapport gouvernés / gouvernants.

Avant d’aller au fond de cette controverse, il est nécessaire de présenter brièvement la plena potestas, plus particulièrement son origine romaine et son interprétation par la doctrine savante médiévale. En droit romain, la plena potestas relève du droit privé ; elle est relative au contrat de mandat, un des rares contrats consensuels du droit romain. C’est un contrat à titre gratuit, par lequel un mandataire s’oblige envers son mandant à gérer une affaire ou à rendre un service ; le mandat est donc une opération qui s’apparente à un service d’ami. Le mandat s’est développé à partir du iie siècle avant notre ère dans un contexte où les Romains étaient souvent absents, pour de longues campagnes militaires ou pour la gestion de leurs affaires, par exemple. On trouve mention de la plena potestas dans une constitution de l’empereur Alexandre Sévère5. Si un procureur auquel est confiée la charge de gérer une affaire ou de suivre une procédure vient à excéder les limites de son mandat ou les instructions de son mandant, ses actes ne pourront porter préjudice à son mandant. Une exception est toutefois prévue. Si le mandataire a la plena potestas, le jugement ou tout acte de gestion d’affaires ne pourra alors être annulé.

Cette plena potestas a attiré l’attention des juristes médiévaux ; comme d’habitude, la doctrine savante va en faire une riche interprétation, qui ne sera pas simplement cantonnée au domaine du droit privé, mais qui servira également de fondement à de nombreuses constructions en droit public6. Gaines Post a retracé en partie les vicissitudes de ces interprétations savantes7. Il relève par exemple que l’on trouve des références à la plena potestas aussi bien chez les canonistes que chez les romanistes ; les uns et les autres s’y sont particulièrement intéressés en matière de

représentation en justice. Bien que l’on trouve certaines divergences sur la formulation adéquate pour octroyer ces pleins pouvoirs, la plupart s’accordent pour suivre le sens général de la constitution d’Alexandre Sévère : si le mandant donne à son mandataire la plena potestas, il doit accepter le jugement rendu dans l’affaire confiée à son représentant. Invoquer la plena potestas dans un mandat signifie qu’il s’agit d’une vraie représentation, sans possibilité de referendum : cela donne au représentant le pouvoir d’agir et de répondre aux arguments de l’adversaire, selon sa propre appréciation de la situation. Ainsi, le mandataire ne peut arguer de la nécessité d’aller consulter son mandant pour de nouvelles instructions – il s’agit ici d’éviter l’allongement des procédures par des procédés dilatoires et l’engorgement des juridictions.

Un tel instrument n’est pourtant pas resté longtemps dans le domaine du droit privé. Au contraire, très vite, il a commencé à intéresser les princes. Comme Gaines Post s’est efforcé de le montrer, la plena potestas est devenue un instrument utile, dans l’arsenal politique des gouvernants, au service de l’affirmation du pouvoir des princes. C’est sur ce point qu’Elizabeth Brown a répondu, en mettant en lumière que les gouvernés ne sont pas non plus novices dans l’utilisation des mécanismes de représentation et qu’ils savent se montrer prudents dans celle de la plena potestas : celle-ci doit servir la défense de leurs prérogatives, et non leur lier les mains face aux gouvernants.

Un instrument au service
de l’affirmation du pouvoir des princes

Gaines Post pointe différents usages de la plena potestas par les gouvernants : les princes en dotent leurs ambassadeurs et les différents agents à leur service, les magistrats des villes leurs représentants, le pape ses légats8. L’auteur estime que la plena potestas donne carte blanche à ces agents, dans les limites des intérêts de leur mandant et de sa connaissance de l’affaire. Il faut nuancer quelque peu cette analyse, en distinguant l’aspect juridique de l’aspect politique. Certes, la plena potestas semble

juridiquement libérer les mains du représentant ; mais, dans le domaine politique, son action est liée par avance par les impératifs de son mandant. Il lui serait difficile d’agir contre les intentions et les instructions de son maître, au risque de subir par la suite les conséquences de son mécontentement. Ce n’est pas tant le mandat qui guide l’action d’un représentant – ce n’est qu’un moyen juridique – mais bien la prise en considération de la volonté du prince. Dans cette perspective, le mandat, et la plena potestas qu’il matérialise, apparaissent plus formels que réels.

Gaines Post poursuit son raisonnement en s’intéressant à l’utilisation de la plena potestas dans un autre cadre politique : la convocation d’assemblées par les gouvernants, empereur, pape et rois9. La situation est ici différente. Il ne s’agit pas en effet, pour le prince, de confier une mission à un de ses serviteurs, matérialisée par l’octroi d’un mandat et de la plena potestas. Dans le texte des convocations qu’ils adressent à leurs sujets, les gouvernants insèrent une mention exigeant l’octroi de la plena potestas dans les procurations remises aux participants. Le prince exige donc que les procureurs paraissent devant lui, porteurs d’une procuration par laquelle leurs mandataires leur accordent la plena potestas, nécessaire à ratifier toutes les demandes qui leur seront faites. Gaines Post estime que, passé le milieu du xiiie siècle, l’usage de la plena potestas à cette fin devient fréquente ; au début du xive siècle, il est devenu normal de l’utiliser pour envoyer des représentants tant aux assemblées ecclésiastiques – conciles, chapitres – qu’aux assemblées laïques – parlement anglais, Cortes ibériques ou états généraux de France10. Pour en rendre compte, l’auteur fait un parallèle entre l’usage qui est fait du mandat devant les cours de justice et celui qui en est fait au sein des assemblées. Dans une procédure judiciaire ordinaire, la plena potestas signifie la pleine acceptation, par le mandant, de la décision de la cour. Cette acceptation est fondée, non seulement sur la reconnaissance de la juridiction de cette

cour, mais aussi sur l’autorité des gouvernants dont le rôle et surtout le devoir sont de faire appliquer le droit.

Gaines Post s’interroge ensuite pour savoir si, au sein des assemblées politiques, la plena potestas implique le même genre d’acceptation des participants envers les demandes royales. Il estime que la procédure par laquelle des représentants sont convoqués aux assemblées présente certaines analogies, mais qu’elle n’explique pas tout. En effet, même si une assemblée peut se comparer à une cour suprême, elle ne tire pas son origine de la procédure romano-canonique, mais de la curia des temps féodaux, qui incarnait, pour un seigneur, tout à la fois sa cour de justice, son conseil et une assemblée. Selon lui, l’analyse doit mettre en balance l’autorité royale face aux droits reconnus aux individus et aux communautés par les lois et coutumes. Considérant cette réserve, Gaines Post estime toutefois que le déroulement d’une assemblée présente des similitudes avec le procès : le prince se retrouve en position de justifier ses demandes face aux participants, et même de défendre sa cause, d’une certaine manière. Là encore, se pose la même question que pour les procédures judiciaires : l’exigence de la plena potestas dans les convocations aux assemblées est-elle un moyen d’empêcher les représentants d’arguer de l’insuffisance de leurs procurations, afin d’obtenir un délai, le temps de demander de plus amples instructions à leurs mandants ?

Gaines Post reprend sur ce point l’analyse de Charles H. Taylor11. Celui-ci estimait possible que les représentants participant à ces assemblées et dotés de la plena potestas à cette fin, soient devenus, au fur et à mesure de l’avancée de la pratique institutionnelle, des agents libres, à charge, bien évidemment, pour les gouvernants de les informer, avec la précision nécessaire, sur les demandes qui seraient formulées à cette occasion, afin que la procuration soit rédigée en pleine connaissance de cause. Ainsi, pour faire en sorte que les représentants à l’assemblée puissent engager leurs communautés, les princes s’inspirent de la procédure judiciaire, qui connaît la représentation parfaite, et exigent des communautés convoquées qu’elles envoient des représentants munis de la plena potestas. Cette exigence est d’autant plus nécessaire que, à

l’exception de la procédure judiciaire, le mandat au Moyen Âge est impératif : les mandataires sont strictement liés à leurs mandants par des instructions précises qu’ils sont tenus de respecter12. Dans les différentes monarchies d’Europe occidentale, c’est donc un enjeu essentiel d’obtenir que les personnes et les collectivités convoquées aux assemblées envoient des représentants avec des pouvoirs suffisamment larges pour les engager13. En effet, un des moyens les plus couramment utilisés par les communautés pour éviter d’être trop engagées par les actes de leurs représentants est de leur donner des pouvoirs très réduits : ceux-ci étaient parfois seulement autorisés à voir et à entendre, puis à faire un rapport à leurs mandants, auxquels revenait de décider de la réponse à donner au prince. La plena potestas serait, de ce fait, l’instrument permettant de contrecarrer les effets du mandat impératif.

Charles H. Taylor a mis en évidence l’utilisation par Philippe le Bel de la plena potestas dans les convocations à l’assemblée de 1302. Dans celles qu’il fait adresser aux villes14 et au clergé15, le roi exige que les communautés se fassent représenter par deux ou trois procureurs ayant reçu expressément les pleins pouvoirs pour entendre, recevoir, faire et

consentir à tout ce qui sera ordonné par lui. De plus, il leur interdit par avance toute possibilité d’invoquer la nécessité d’aller informer leurs mandataires et de recevoir d’eux de nouvelles instructions avant de pouvoir répondre. Le roi exige en conséquence que les représentants soient non seulement dotés de la plena potestas, mais qu’ils soient aussi suffisamment instruits par leurs mandants pour répondre à toutes ses demandes16. Pour Gaines Post, si le prince est suffisamment puissant pour affirmer ses prérogatives, il peut légalement demander les pleins pouvoirs aux représentants afin d’empêcher les communautés d’user du referendum et de limiter, par ce moyen, leur consentement à la volonté royale. À la condition que le prince ait observé les formes légales pour la convocation, les communautés se doivent de donner les pleins pouvoirs à leurs représentants.

La richesse de l’analyse menée par Gaines Post a ouvert de larges perspectives aux travaux menés sur les assemblées médiévales. Un problème, toutefois : sa position est résolument « régicentriste ». Or, les assemblées sont un des éléments structurant le rapport gouvernants / gouvernés ; on ne peut en avoir une pleine compréhension si on ne les considère que d’un seul point de vue, en l’occurrence, celui des gouvernants. De plus, la comparaison filée entre procédure judiciaire et convocation des assemblées est également à regarder avec prudence. Certes, la plena potestas s’est développée dans ces deux cadres, mais l’un est judiciaire et l’autre politique. Il est délicat de comparer une procédure où deux parties privées viennent défendre leurs intérêts juridiques personnels et une assemblée où l’aspect politique domine – l’intérêt général incarné par le pouvoir royal – et où le droit n’est qu’un instrument au service du politique.

En réaction à cette démonstration de Gaines Post, Elizabeth Brown a apporté certaines nuances par une approche plus dynamique qui s’appuie sur la bilatéralité du rapport gouvernants / gouvernés.

Avant de poursuivre l’analyse des sources issues de la pratique, elle commence par s’intéresser aux développements que les auteurs de doctrine savante ont consacrés à cette question de la représentation et du mandat. Rejoignant les conclusions de Gaines Post, elle y apporte toutefois une nuance d’importance. Elle relève la difficulté d’interprétation et d’utilisation de ces traités et met en avant que l’utilisation dans les mandats de formules générales telles que plena potestas ou libera administratio n’implique pas nécessairement l’abandon, par les mandataires, du contrôle de leurs représentants. En matière de droit, la contradiction, l’imprécision et l’obscurité d’une règle de droit servent très heureusement le juriste. Les règles extraites des fragments du Digeste et du Code pouvaient être manipulées à loisir par les mandants pour donner l’apparence d’accéder aux demandes royales, tout en protégeant leurs intérêts. En effet, certaines formules de droit romain laissent entendre qu’un représentant avec un mandat général, sans limites, possède virtuellement un pouvoir sans limites ; d’autres, au contraire, précisent qu’il est nécessaire d’avoir en surplus un mandat spécial pour accomplir certains actes. On y trouve des dispositions précisant que le représentant doit avoir à l’esprit les intérêts de son mandant pour tous les actes qu’il serait amené à prendre sur le fondement de son mandat. Mais, surtout, certains auteurs estiment que même un mandat général, dotant le mandataire des pouvoirs les plus larges, peut être limité20. Partant de cette matière première, le juriste astucieux peut combiner les références et les citations, selon les nécessités de sa cause. Ce préambule permet de considérer les sources de la pratique sous de nouvelles perspectives.

Elizabeth Brown s’est ensuite intéressée aux sources de droit issues de la pratique, notamment à leurs rédacteurs21. Dès lors que ceux-ci étaient chargés de rédiger ces mandats, il leur revenait de trouver les tournures juridiques les plus efficaces pour exprimer la volonté des mandants. Les coutumiers, recueils de coutumes sans valeur officielle rédigés par des praticiens, ainsi Les établissements de saint Louis ou encore Les coutumes de Beauvaisis de Philippe de Beaumanoir, servirent aussi de fondements à ce second temps de l’analyse22. Il en ressort une attention

très grande portée à la question du mandat et aux pouvoirs accordés aux mandataires. Les cas où l’on pouvait octroyer un mandat général sont étudiés avec soin, ainsi que toutes les méthodes nécessaires à limiter les pouvoirs des représentants. Tous ces ouvrages convergent sur un point : un mandat spécial est beaucoup plus sûr23. Cette littérature des praticiens nous laisse donc entrevoir que les gouvernés n’étaient pas si dépourvus face aux exigences des gouvernants. Ils étaient avertis des risques dans l’usage des mécanismes de représentation et des précautions à prendre lorsqu’on octroyait des pouvoirs à des représentants.

Mais, pour réellement comprendre la manière dont les sujets maîtrisaient, ou non, les techniques du mandat et l’art de la représentation, Elizabeth Brown s’est plus particulièrement intéressée aux archives des villes du sud du royaume de France : Cahors, Lunel ou encore Montpellier. En effet, face à la complexité croissante des affaires municipales, les villes avaient pris l’habitude d’en confier pour partie la gestion à des agents auxquels elles octroyaient un mandat délimitant leurs pouvoirs, essentiellement pour les représenter en justice ; et cette pratique a laissé de nombreuses traces dans les archives municipales. Leur étude montre qu’à la fin du xiiie siècle, les villes et les individus ont déjà acquis une expérience considérable dans la manière d’octroyer des pouvoirs à leurs représentants et que les uns et les autres savent jouer d’un équilibre subtil entre procuration générale et mandats spéciaux24. Si cette étude s’est principalement fondée sur les mandats et procurations destinés à la représentation en justice, elle permet de montrer que les individus et les communautés possèdent l’expérience nécessaire pour répondre aux convocations royales, pour des assemblées locales comme d’autres plus générales. Faut-il s’en étonner ? Dans le sud du royaume de France, sont implantées de prestigieuses écoles de droit au sein desquelles sont formés des juristes parmi les plus prestigieux. Les villes y ont trouvé de précieux alliés et les Capétiens d’efficaces conseillers25.

Dans d’autres études, Elizabeth Brown a également montré que, de leur côté, ces mêmes Capétiens sont parfaitement conscients de la différence entre un représentant envoyé pour voir et entendre et un représentant nanti d’une procuration lui donnant de véritables pouvoirs de négociation26. Ainsi, lorsque Philippe le Bel convoque une vaste assemblée en 1302 lors du différend qui l’oppose au pape Boniface VIII, il exige de ses sujets qu’ils envoient des représentants dotés des pleins pouvoirs27. Or, dans ce cas, le roi ne fait d’autres demandes que celle d’un soutien moral dans le conflit qui l’oppose au pape. L’assemblée ne prend aucun acte à valeur juridique ; le roi ne demande aucune aide financière. Dans une certaine mesure, l’octroi de la plena potestas n’est ici pas déterminant pour engager la délibération. Alors que s’affirme la royauté souveraine, si les sujets peuvent se montrer fort pointilleux à s’engager financièrement, il leur est plus difficile de refuser un soutien moral qui ne leur coûte rien et dont le refus peut, en revanche, les priver de la bienveillance royale. Lorsque les Capétiens ont des demandes financières à formuler, ils préfèrent de loin les négociations locales aux grandes assemblées. Ces négociations ont généralement lieu dans de petites assemblées locales et sont menées par des agents royaux. Les villes ont développé des techniques pour préserver leurs intérêts : au lieu de donner à leurs représentants de larges pouvoirs, les procurations sont très strictement limitées et les pouvoirs des représentants précisément établis. Cette maîtrise de la technique du mandat explique en partie pourquoi les Capétiens, puis les premiers Valois, ont eu tant de mal à obtenir des subsides de grandes assemblées et ont privilégié, de manière générale, les négociations locales.